发布日期：2024-01-29 来源: 本站 阅读量（ ）
实践中，在争议纠纷层不穷的“工程造价”环节，除了发承包双方当事人以外，经常还有另一重要的参与主体，即造价咨询企业及其造价人员，经一方或双方当事人委托提供工程造价咨询服务，由其制作的工程造价成果文件直接关系着工程造价，关系着建设工程发承包双方的核心经济利益。建设领域长久存在的拖欠工程款、拖欠劳动者工资问题，其中原因之一就是工程结算制度不完善，监管缺位。从实践角度来看，工程造价咨询行业中确实也存在一些问题，使得造价咨询成果的公正性、准确性、权威性不足，发挥的作用有限，甚至引发造价争议。而完善的工程造价咨询监督机制则对工程计价的公平、公正、科学合理，对提高工程投资效益、维护市场秩序、保障工程质量安全的目的起着关键的作用。同时，在工程价款争议纠纷中，具有司法鉴定资格的工程咨询企业经常会接受司法机关、仲裁委的委托，对当事人在工程价款争议部分以鉴定的方式确定造价，并以此为基础做出判决。可见，工程造价咨询企业在建设工程合同纠纷解决过程中也具有极其重要的作用，对当事人双方利益、司法机关审理判决结果都有重大的影响。因此，《建筑法》在增设“工程造价”专章的同时，对工作造价咨询予以管理规制已经势在必行。 一、建设市场工程造价咨询现状。 “工程造价咨询”，是工程造价咨询企业接受委托方的委托，运用工程造价的专业技能，为建设项目决策、设计、发承包、实施、竣工等各个阶段工程计价和工程造价管理提供的服务。 我国的工程造价咨询行业起步较晚，初期建立的工程造价咨询机构主要是从属于政府部门或银行的机构。2000年，根据原建设部《关于工程造价咨询机构与政府部门实行脱钩改制的通知》要求，所有挂靠政府部门及其下属单位的工程造价咨询机构脱钩改制，挂靠企业的工程造价咨询机构也参照《通知》进行脱钩改制。国内工程造价咨询机构才开始成为自主经营、自负盈亏的独立企业。经过多年发展，工程造价咨询行业逐步发展成为市场经济下建设市场中不可替代的服务行业。 近几年来，特别是从2017年根据国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展。于是PPP、工程总承包以及“一带一路”战略下我国建筑业进入国际市场等，都对工程造价咨询业的配套升级提出了新需求。住建部随后根据该《意见》的要求，就工程造价制定了《工程造价事业发展“十三五”规划》和《关于加强和改善工程造价监管的意见》（建标〔2017〕209号）。2019年3月15日，发改委、住建部联合又印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，积极推进造价咨询业的自身升级，要求发展以投资控制为主线的全过程工程咨询服务。一方面，是新形势、新要求下，业务的全面拓展和升级；另一方面，是建筑业“放管服”改革下，要营造更良好的市场环境。以上都对工程造价咨询业的管理监督提出了新的要求。 然而，从实践角度来看，工程造价咨询企业及其人员在工程造价咨询活动中以及进行争议纠纷中的鉴定活动中仍存在以下问题，导致完成的造价咨询成果、鉴定意见的准确性、公正性存疑，不足以使各方建设主体认可，在工程建设管理中发挥的作用有限。 1、工程造价咨询行业存在的违法违规行为。 工程造价咨询行业中，仍存在超越资质等级业务范围或出借资质证书承接工程造价咨询业务的情况。部分工程造价咨询企业在承接工程造价咨询业务时超越资质等级规定的业务范围执业，采用将单位工程分解按标段进行计算或挂靠借用资质较高的资质证书执业以及将资质证书出让给无证企业承接工程造价咨询业务。还存在造价工程师违规“挂证”行为，以及从业人员挂靠现象。使得工程造价咨询企业、造价工程师，根本不具备承接该业务的能力。 2、造价人员的职业技能和综合能力存在不足。 虽然我国已建立造价工程师执业资格制度。但我国工程造价咨询人员数量与人员的职业技能、综合素质仍存在不足。建设项目具有建设周期长,组成内容复杂等专业技术特点，工程造价咨询这一技术服务行业，需要众多一专多能的高素质人才。优秀的工程造价人员不仅应具有工程造价方面的专业基础知识，还应具备工程建设、经济、法律、管理等方面的知识，并具备良好的职业道德。而我国工程造价人员综合素质普遍较低，接受教育不够，很多从业人员靠在实践中逐步摸索, 慢慢积累经验培养成。整体欠缺系统知识和综合协调管理能力，缺乏复合型、国际型人才，大部分从业人员的知识水平远不能适应目前建筑市场的需求。且根据最新的《2018年工程造价咨询统计公报》，2018年末，工程造价咨询企业从业人员537,015人，其中注册造价工程师为91,128人。因造价工程师数量有限，有些具体负责实施的从业人员都不具有执业资格。从业人员技能和素质不足，导致提供的造价咨询服务和完成的工作成果质量不高。 3、利益驱动使有的造价咨询企业违反独立、客观、公正原则。 一些造价咨询企业为了维持长期合作的目的，会迎合委托方，按照委托方要求对建设工程造价进行调整，高估冒算、或任意压价。或者，因与咨询委托方签订了按审减额计算奖励费的条款，造价咨询企业为了增加自身能获得的咨询奖励费用，随意审减建设工程造价。甚至还会发生，造价人员利用其造价咨询审查权利获取好处、收受贿赂，串通利益方，损害另一方利益等行为。最终违反造价咨询企业独立、客观、公正的执业原则，损害了其他建设方的利益，影响行业形象。 4、市场竞争机制不健全。 建筑业的发展使工程造价咨询企业数量迅速增长，但同时，也出现了不合理、不正当的市场竞争。一方面，工程造价咨询行业垄断与区域保护现象也仍然存在。工程造价咨询企业虽然已从政府、银行、企业脱钩，但造价咨询市场上还存在各部门或各地方自成体系，造价咨询业务受相关部门、地域、专业影响较大。这些工程造价咨询企业容易存在缺乏公正性、工作成果质量堪忧。另一部分工程造价咨询企业则竞争激烈，为承接业务，通过低于行业收费标准、给予回扣、甚至行贿等方式获得业务，结果是在后续的服务过程中降低工作质量，也扰乱了整个市场的有序竞争、健康发展。 5、造价咨询企业内部管理机制不完善。 很多工程造价咨询企业形式上符合资质要求并获得了资质，但企业内部管理机制并不完善，没有建立基本的业务管理办法以及执业规范，无法有效保障企业对外造价咨询服务和咨询成果符合规范要求、质量要求。对于人才培养和保有也做的不够，对于人才是企业核心竞争力的认识不足。还有如绝大部分造价咨询企业仍局限国内业务无法与国际接轨、未致力于拓展自身业务等问题。 6、造价鉴定中不规范执业的现象。 造价咨询企业和造价人员在参与争议纠纷中的造价鉴定过程中，存在着不少不规范执业的现象，如：鉴定程序不合法不规范、鉴定人回避制度的落实存在较大漏洞、鉴定方法不科学、鉴定错误拒不改正、遗漏或多计鉴定项目、鉴定效率低下、鉴定期限过长等，这些都会严重影响鉴定意见的质量。尤其一些鉴定单位对当事人提出的合理异议都置之不理，出具鉴定初稿后就固执己见，不愿调整，严重损害当事人的合法权益，违背鉴定单位的专业、客观、公正原则。 以上问题在对于工程造价管理和造价争议解决造成了极大的危害，同时制约了工程造价咨询行业的健康发展。 二、法律层面确立工程造价咨询监督管理机制的必要性。 《建筑法》、《招标投标法》对于建设单位、施工企业、勘察单位、设计单位和监理单位、招标代理机构等在责、权、利方面有明确的规定，但却没有对工程造价咨询单位的相关规定。这表明工程造价咨询行业此前并未引起政府主管部门的足够重视。然而，随着国家主管部门已经明确工程造价监管成为建设市场监管的重要内容，工程造价咨询作为工程造价监管中不可或缺的一部分，对其作进一步的规制是必要且紧迫的。加强工程造价咨询监督管理，是提高工程造价咨询工作质量和维护建设市场秩序和社会公共利益的有力保障。而造价咨询行业现存的问题也表明造价咨询监督机制不完善，有必要进一步深化管理。 1、国家主管部门已就工程造价咨询行业制定了一系列部颁规章和文件。 我国建设主管部门针对工程造价咨询行业制定过一系列的部颁规章和文件： 1996年3月6日，原建设部制定发布了《工程造价咨询单位资质管理办法(试行)》（已失效）；1996年5月30日发布《〈工程造价咨询单位资质管理办法(试行)〉实施细则》（已失效），对工程造价咨询单位资质管理、业务范围、咨询责任及收费进行了规定。 1996年8月26日，原人事部、原建设部共同制定并发布《造价工程师执业资格制度暂行规定》（已失效），建立了造价工程师执业资格制度。 2000年1月，原建设部发布并于2000年3月1日实施的《造价工程师注册管理办法》（已失效）、《工程造价咨询单位管理办法》（已失效）。 2006年3月22日，原建设部发布《工程造价咨询企业管理办法》，并于2015年、2016年、2020年进行修订。 2006年12月25日，原建设部发布《注册造价工程师管理办法》，并于2016、2020年进行修订。 2013年12月11日，住建部发布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住房和城乡建设部令第16号）中对造价工程师、工程造价咨询企业在执业中的法律责任作了规定。 2018年7月20日，住建部、交通部、水利部、人社部四部委共同印发《造价工程师职业资格制度规定》《造价工程师职业资格考试实施办法》，统一和规范了造价工程师职业资格设置和管理。 2020年2月19日，住房和城乡建设部作出了关于修改《工程造价咨询企业管理办法》《注册造价工程师管理办法》的决定。修订后的《注册造价工程师管理办法》共总则、注册、执业、监督管理、法律责任、附则6个章节40条。《工程造价咨询企业管理办法》，共总则、资质等级与标准、资质许可、工程造价咨询管理、法律责任和附则6个章节41条。此次修订，是住建部为贯彻落实国务院深化“放管服”改革精神，优化营商环境所做出的一项重大措施。正式宣布取消了关于企业出资人中注册造价师人数占比和出资额占比不低于60％的规定，为造价咨询企业进入资本市场进一步“做大做强”创造了条件，不仅打破了工程造价咨询企业登陆资本市场的限制，同时也打开了外资企业和国企进入工程造价咨询市场的限制。取消了工程造价企业专业人员对存档机构的限制。以及大幅度降低了造价咨询企业资质要求，其中专业人员中一级造价工程师人数甲级由10人降为6人，乙级由6人降为3人，并取消了对办公场所和营业收入的要求，同时将乙级资质企业可承接的工程造价上限由5000万元大幅度提升为2亿元。这已实质上最大限度降低了资质对企业承接业务的影响，对小微企业的发展有着极大的促进作用。同时，一级造价师资源将不再紧缺，资质挂靠行情将迅速减少。 2、中国建设工程造价管理协会作为行业协会制定了行业规范和自律文件，推进了工程造价咨询行业信用体系建设，同时规范工程造价咨询企业从业行为。 2002年6月18日，中建协制定《工程造价咨询单位执业行为准则》《造价工程师职业道德行为准则》，要求工程造价咨询单位和造价工程师自觉遵守；同日，印发《工程造价咨询业务操作指导规程》，由工程造价咨询单位结合实际情况参照使用。 2002年8月28日中建协制定《工程造价咨询单位资质年检综合考核办法(试行)》在工程造价咨询行业中引入动态管理机制，加强了对工程造价咨询单位的管理。 2016年7月1日中建协制定了《工程造价咨询企业信用评价暂行办法》（已失效）；2019年8月20日，中建协制定《工程造价咨询企业信用评价管理办法》，推进了工程造价咨询行业信用体系建设，规范了工程造价咨询企业从业行为。 3、在《建筑法》修订之际，亟需填补法律层面对工程造价咨询管理监督的缺失。 工程造价管理是工程建设管理的重要组成部分，工程造价贯穿于工程建设的整个过程，工程造价的合理确定和有效控制，是建设各方追求的目标。在建设项目的各个阶段，从工程的可行性研究到竣工结算，任何环节工程造价失控了，都会使最终建设目标受到极大影响。如工程造价计价不准确，可能出现概算超估算、预算超概算、结算超预算问题，最终投资失控；如追求低造价，就会降低工程质量，偷工减料，给工程的质量安全留下隐患。因此，工程造价管理是保证工程质量和提高投资效益的重要前提，也是预防商业贿赂和腐败行为的发生、防止国有资产流失的关键，是主管部门的管理监督职责所在。 而工程造价咨询作为工程造价管理和争议解决过程确定工程造价的主要方式，现在仍然存在的行业通病，影响这工程造价咨询质量，归根结底是造价咨询监督管理机制还不完善。从现有的规定来看，国家主管部门制定的一系列部颁规章和文件是以规范行业为目的，主要对工程造价咨询企业资质和造价工程师资格进行管理，也通过制定国家标准文件对造价咨询业务活动和工程量清单计价进行规范，但对服务质量缺少有力的要求和监管规定。中国建设工程造价管理协会作为行业协会制定了行业规范和自律文件，推进了工程造价咨询行业信用体系建设，同时规范工程造价咨询企业从业行为，但行业协会所制定文件效力较低，只能以工程造价咨询企业和造价工程师自觉遵守为主。从实践来看，现有的规定还不足以成为造价咨询企业和从业人员执业过程中存在着的强有力的监督和约束机制，有必要进一步深化管理。 同时，司法鉴定在建设工程合同纠纷案件审理过程中具有极其重要的作用，对当事人双方利益、司法机关审理判决结果都有重大的影响，而目前我国并没有对司法鉴定进行专门立法，在部门层面，由于建设工程自身高度的专业性，司法部有关规章及规范性文件也未对工程造价司法鉴定涉及过多。 因此，此次《建筑法》修订，有必要将工程造价咨询监督管理机制纳入法律规定，一是应明确工程造价咨询的法律地位，二是应对工程造价咨询执业行为以及执行鉴定类业务时设置管理监督机制，填补以往的法律层面上的空白，提高工程造价咨询服务质量，保障工程造价的合理确定和有效控制，也促进工程造价咨询行业健康有序发展。 三、《建筑法》应设置工程造价咨询监督管理规定。 2017年8月1日，住建部发布《工程造价事业发展“十三五”规划》提出：“（三）完善工程造价咨询服务监管。明确执业主体责任，建立工程造价咨询企业和人员的追责机制，建立工程造价咨询成果质量检查制度和信息公示制度。完善资质资格管理制度，有序发展合伙制事务所，推动建立工程造价执业保险制度。加强对参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查，加强事中事后监管，建立工程造价市场主体黑名单制度，依法依规全面公开工程造价咨询企业和个人信用记录，推动行业协会和社会力量参与行业自律和社会监督。” 2017年9月14日，住建部印发《关于加强和改善工程造价监管的意见》，针对建设市场存在的工程造价咨询服务信用体系不健全、计价体系不完善、计价行为不规范、计价监督机制不完善等问题，为完善工程造价监管机制，全面提升工程造价监管水平，更好服务建筑业持续健康发展，提出五大点十七条意见。 结合上述文件，建议本次《建筑法》修订工作专章分节设定工程造价条款时，在对工程造价咨询监督管理条款的具体修订过程中应注意以下四点： 1、明确工程造价咨询企业应在其资质等级许可范围内从事工程造价咨询业务。 建筑工程直接关系到人民群众的生命财产的安全和国民经济水平，将从事建筑活动的单位按其所具有的条件划分为不同的资质等级，并规定其只能在核定的资质等级范围内从事业务活动是完全有必要的。我国工作造价咨询行业虽然起步较晚，但自建立起就设立了企业资质管理、造价工程师资格管理制度，从事建设工程造价计价活动的工程造价咨询企业、造价工程师应当依法取得相应的资质、资格，并应遵守相关执业准则和规范，在规定的范围内从事工程造价活动。 今年，住建部发布的第50号令修改了《工程造价咨询企业管理办法》，大幅度降低了造价咨询企业资质要求；同时，为进一步简化工程造价咨询企业资质管理，4月21日，住建部又发布了《关于实行工程造价咨询甲级资质审批告知承诺制的通知》对工程造价咨询乙级资质晋升甲级资质和工程造价咨询甲级资质延续申请实行审批告知承诺制。这是住建部为贯彻落实国务院深化“放管服”改革精神，优化营商环境所做出的重大措施。但需要明确的是降低资质标准不是取消资质管理，工程造价咨询企业仍然应当依法取得工程造价咨询企业资质，并在其资质等级许可的范围内从事工程造价咨询活动。 2、重点对工程造价咨询执业行为进行指导和规制，特别是对工程竣工结算审查。 根据造价咨询行业的改革要求，对行业的监管应该从以前对于工程造价咨询业“资质”“资格”的重点管理，转变为侧重对“执业质量”的管理，对于已经取得资质的工程造价咨询企业，加强事中事后监管。 应当明确工程造价咨询执业质量要求，要求工程造价咨询企业从事工程造价咨询活动，应当遵循独立、客观、公正、诚实信用的原则，这是保证执业质量的基础。工程造价咨询企业和人员应依法开展造价咨询活动，在具体项目中，及时、准确地为委托方提供信息资料及有关报告。造价咨询企业出具的工程造价咨询成果文件的内容、格式应符合国家和行业的相关规定，符合工程造价咨询合同的要求。 建议特别强化工程造价咨询企业进行工程竣工结算审查时的管理。工程竣工结算直接反映了工程造价，也是承包人获得结算价款的前提，关系着发、承包人最核心的权利与义务，因此发、承包人都十分重视工程价款的结算审核。要求造价咨询客观、独立、公正进行工程竣工结算审查，并在合同约定的期限内完成，将有效遏制建筑市场长久以来的拖延结算、拖欠工程款现象。 3、对于工程造价咨询单位、造价工程师在争议解决机制中进行工程造价鉴定和出具鉴定意见活动进行规制。 在6月29日建纬公众微信号中通过的本系列之《<建筑法>修订应对工程造价司法鉴定做出规定》已对司法鉴定的问题作了专门的详述。司法鉴定基本原则包括依法鉴定、独立鉴定、客观鉴定、公正鉴定原则。笔者认为，《建筑法》作为基本大法，对于工程造价咨询单位、造价工程师在工程造价类鉴定执业过程中应遵循的基本原则应予以明确。 4、对工程造价咨询单位、造价工程师应承担的法律责任作出规定。 应当明确执业主体的法律责任，建立工程造价咨询企业和人员的追责机制。即建设工程造价成果文件、鉴定意见的编制单位和负责编制的注册造价工程师、造价员对其编制的工程造价成果文件和鉴定意见应当承担法律责任，应当包括民事责任、行政责任和刑事责任。 民事责任包括工程造价咨询企业和造价人员因故意或过失给发承包双方、案件当事人造成损失的，应承担赔偿责任。行政责任，应在《工程造价咨询企业管理办法》《注册造价工程师管理办法》《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》相关法律责任规定的基础上，强化造价咨询执业质量监管方面的法律责任，特别对于工程造价咨询企业和造价人员与利益相关方串通给另一方造成损失的情形，应予以规制。对于构成犯罪的，则应依法追究刑事责任。 5、根据工程造价信息化的要求，对工程造价咨询企业在执业过程中加强工程造价信息的收集和积累进行规定。 根据我国工程造价信息化发展需求，信息管理已经被应用于工程造价管理中，住建部已制定了《建设工程人工材料设备机械数据标准》等一系列标准规范，奠定了工程造价信息化发展基础。信息平台的建设和信息收集成效明显，专业工具软件和办公管理软件提高了业务能力和管理水平，云技术和BIM技术等也取得了大量成功经验。全国各省（区、市）建筑材料价格、人工单价等信息服务实时动态发布。但工程造价信息服务仍缺乏统一规划、时效性不强、覆盖面不广。 根据住建部在《工程造价事业发展“十三五”规划》中提出的“推进工程造价信息化”的要求第（一）点就是：“夯实信息化发展基础。”具体是指“按照政府主导、企业主体、行业协会参与的原则，构建高效的工程造价信息化建设协同机制。完善各级政府工程造价信息化建设，整合全国及地区造价信息资源，建立并逐步完善包括指数指标、要素指标、典型工程案例等在内的工程造价数据库。加强工程造价信息化技术研究，加快工程造价信息化标准体系建设，统一工程交易阶段造价信息数据交换标准，实现互联互通和跨部门信息协同。”以及在《关于加强和改善工程造价监管的意见》也提出了关于开展工程造价信息监测的要求：“各级造价管理机构要加强工程造价咨询服务监督，指导工程造价咨询企业对工程造价成果数据归集、监测，利用信息化手段逐步实现对工程造价的监测，形成监测大数据，为各方主体计价提供服务。”根据我国工程造价信息化发展的现状，夯实信息化发展基础是现阶段首当其冲要推进的部分。因此，要求工程造价咨询企业和造价工程师在执业过程中加强工程造价信息的收集和积累，对于建立和完善工程造价信息数据库，对于工程造价信息化的发展需求是极其有帮助的。 6、推进工程造价信用体系建设，建立以信用为核心的市场监管机制。 工程造价咨询行业作为一种智力密集型的服务机构,信用度能够在很大程度上影响到企业和造价人员的业务发展。特别是在主管部门降低资质标准、简化工程造价咨询企业资质管理以后，经过公示的“信用”评价将是委托方考量造价咨询企业咨询服务质量、是否存在“失信行为”的重要标准。此前，中价协已制定了《工程造价咨询企业信用评价管理办法》，并根据该办法对于工程造价咨询企业作出信用评价并予以公示，包括对工程造价咨询企业的基本情况、经营管理、良好行为及不良行为等开展评价、确定信用等级及对信用信息进行记录、发布，通过行业监管来规范工程造价咨询企业从业行为，取得了比较好的成效。但是，因该办法是对单位会员中自愿参加的工程造价咨询企业信用进行评价及监督管理，所以并不具有强制性。需要进一步的通过法律规定来完善以工程造价信用为核心的市场监管机制，对整个行业中咨询企业和造价人员进行信用评价及监督管理，减少不良行为。 根据主管部门的意见，完善工程造价信用体系，应建立工程造价咨询企业、工程造价专业人员和项目信息查询、披露和使用制度，完善不良行为认定标准。积极开展以工程造价咨询企业和从业人员执业行为以及执业质量为核心的社会信用体系建设。制定工程造价咨询服务信用管理办法，建立企业信息公示制度，加快实现全国工程造价咨询业信用信息管理平台与全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统的数据共享交换。 综上，根据本系列中《〈建筑法〉修订应专章设定“工程造价”条款》一文所作的综述，在社会主义市场经济环境下，工程造价管理贯穿建设全过程，是建设市场管理的核心内容，工程造价是行业管理重要的一部分，工程造价管理改革正在全面启动之时，《建筑法》在“造价”专章对造价咨询管理监督进行规定，完善了造价管理的监督机制，有利于实现工程计价的公平、公正、科学合理，达到提高工程投资效益、维护市场秩序、保障工程质量安全的目的。来源；“建纬律师”
